Historia y Arqueología Marítima

HOME Manifestaciones formuladas en el Congreso Nacional con motivo de la sanción de la ley de creación de "Líneas Marítimas Argentinas" ELMA

 

 

Senadores

Cámara de Senadores de la Nación  (D.S.C.S., 21-9-60, pág. 1293)

Sr. Iturralde. - Señor presidente:

Como una consecuencia más de todo el proceso económico y financiero singular que se desarrolló en la época de la colonia y luego desde los albores de nuestra emancipación, la República Argentina, cuyo territorio se encuentra vinculado con dos océanos, lo que da una pauta de la amplitud ilimitada de horizontes, ha ofrecido la peculiar característica de la precariedad de sus puertos y de su patrimonio mercante. Más aún; seamos sinceros y aceptemos como una verdad incontrastable que parece como si no se hubieran comprendido las incalculables proyecciones que ofrecen nuestras costas en todos los órdenes. Deberíamos tener un pueblo más marinero, no sólo por razones telúricas sino porque día a día lo vamos necesitando más.

Es que la vida en la razón de las cosas nos mueve a pensar en el valor excepcional de nuestras riberas, cuja proyección económica, social, política, internacional y estratégica sobrepasan el ámbito jurisdiccional. Cuesta creer que atados por tradiciones hayamos visto transcurrir tanto tiempo sin alcanzar a comprender el valor exacto de nuestro patrimonio periférico v las riquezas naturales fabulosas, muchas aún inexplotadas de nuestro litoral marítimo.

En el orden de las comunicaciones marítimas podemos decir otro tanto. Debimos vernos acuciados por la necesidad originada por un cúmulo de circunstancias derivadas de la segunda guerra mundial ¡jara que recién nuestros gobernantes acudieran en pocos meses al recurso de constituir nuestra marina mercante de ultramar. En aquel entonces no podía esperarse de la iniciativa privada una solución así, radicalmente tomada en gran escala, pues una empresa de tamaña envergadura no podía estar en los planes de capitales extranjeros. Sólo el Estado podía hacer frente a la gran disyuntiva, porque únicamente la Nación podía emprender la compra v afrontar, bien o mal, las responsabilidades concurrentes del equipamiento, explotación y administración de 20 barcos mercantes.

La opinión dio su fallo favorable, en tanto la Liga Naval Argentina, institución benemérita de hombres con gran visión de futuro, fue creando el clima propicia para que se vigorizara la obra emprendida, la cual resultaba ciertamente reditiva por las condiciones normales en que se encontraba el material, por la forma como se comenzó a administrar, v lo que era más importante, por la influencia ejercida por las necesidades mundiales de cualquier elemento flotante, como consecuencia de la conflagración mundial. Así nació nuestra marina mercante de ultramar el 16 de octubre de 1941. al crearse la Ficta Mercante del Estado, tomando como base los buques extranjeros que se hallaban inmovilizados por imposición de la guerra en el puerto de Buenos Aires.

Cabe expresar, en rigor de verdad, (pie si bien ello pudo considerarse en un momento como tina .solución de emergencia, la realidad ha demostrado que, además, constituyó el pilar sobre el cual se fundó el desarrollo naviero nacional.

Al año de su creación la flota contaba con 25 unidades que representaban 121.186 toneladas de registro bruto 16.310 metros cúbicos de bodegas refrigeradas y comodidades para 682 pasajeros. Dicho tonelaje aumentó en los años posteriores, y debido al plan de nuevas adquisiciones, la explotación no se vio afectada por las devoluciones contempladas en las cláusulas de retroventa incluidas en los contratos suscritos con los países vendedores durante la guerra.

Podemos decir que dicho crecimiento continuó hasta unos 7 años a partir de la cesación del conflicto mundial, ya que en ese lapso fue apoyado un plan de renovaciones mediante diversas medidas, siendo la más importante, incuestionablemente, la fijación del tipo de cambio a que los nuevos barcos eran comprados —algo así como 3,73 a 4,23 pesos por dólar— uniéndose a ello la participación en el 50 por ciento del transporte de los productos de intercambio que generaban los convenios bilaterales.

En el ínterin, en 1949, pasaron a poder de la Nación los buques integrantes de la flota del "consorcio" Dodero, operación que fue aprobada por la ley 3.542, del 5 de agosto del citado año, y que demandó la suma de $ 260.000.000. De tal manera las Empresas Compañía Argentina de Navegación Dodero S. A., Compañía de Navegación Fluvial Argentina S. A. y Río de la Plata S. A. de Navegación de Ultramar, fueron a integrar el patrimonio estatal.

Me permitiré hace una incursión sobre el origen de esta empresa, cuyas primeras actividades fueron desarrolladas en nuestro país por don Nicolás Mihanovich, quien llegó a la República Argentina en 1867, procedente de Yugoeslavia, y que en 1903 había formado y organizado una próspera empresa de navegación con servicios a o largo de los ríos Paraná y Uruguay, y con los puertos uruguayos de Colonia y Montevideo, abarcando también líneas hasta Bahía Blanca y con el mejor servicio de remolque del puerto de Buenos Aires.

En 1909 se constituyó con aportes de capitales británicos la The Argentine Navegation Co. Nicolás Mihanovich Ltd., agregándose los talleres navales de Buenos Aires, Salto y Carmelo. En 1929 fallece el señor Mihanovich y comienza su activa intervención en la empresa Don Alberto Dodero, produciendo luego un aumento en el número de barcos por compras en el exterior y en el país. En 1931 contaba con un total de 324 unidades entre barcos de pasajeros, cargueros de ultramar y fluviales, remolcadores, pontones, barcazas chatas etc. La empresa cambió de denominación dos veces, primero traduciéndose su nombre extranjero y luego constituyéndose, en 1942, en la Compañía Argentina de Navegación Dodero S.A.

Durante los primeros tiempos de la segunda postguerra, Dodero llevó a cabo un gran plan de nuevas incorporaciones, aprovechando especialmente las ventas del sobrante de material de guerra norteamericano v la indemnización que le correspondió y que le reconoció el gobierno argentino por las pérdidas sufridas durante la guerra, adquiriéndose en los Estados Unidos, 25 buques de ultramar con un total de 190.000 toneladas de registro bruto y a un costo de 25 millones de dólares, aproximadamente.

Como consecuencia de estas adquisición! formaron tres sociedades diferentes para los servicios navieros: a) Compañía Argentina de Navegación Dodero S.A., con todos los barcos de carga de ultramar; b) Compañía de Navegación Fluvial Argentina S.A., con los barcos de pasajeros y carga afectados a los servicios de nuestros ríos v a la República Oriental del Uruguay; c) Río de la Plata S.A., de Navegación de Ultramar, con los barcos destinados al transporte de inmigrantes.

Las compañías de navegación de ultramar recibieron después tres barcos que fueron construidos por orden del IAPI. La Flota Argentina de Navegación de Ultramar se originó por una resolución del Ministerio de Transporte del 15 de enero de 1951, por la cual se adjudicaron a esa administración les barcos de ultramar de la Compañía de Navegación Dodero y los de pasajeros de la Río de la Plata S.A. de Navegación de Ultramar.
Teníanlos así constituidas dos flotas con buques provenientes del ya mencionado grupo privado: la Flota Argentina de Navegación Fluvial y la Flota Argentina de Navegación de Ultramar, que actuaban en forma independiente.

Siguiendo con el desarrollo de la organización de la marina mercante estatal nos encontramos en el año 1952 con el Decreto 4218, del 4 de marzo de dicho año, por el cual se creó la Empresa Nacional de Transportes, que englobó las administraciones ferroviarias, los servicios de transporte urbano, los de automotores de largo recorrido, los servicios auxiliares que prestaban los expresos Villalonga y Furlong, las líneas aéreas, las administraciones de los puertos y aeropuertos y las líneas marítimas y fluviales, en un hetereogéneo conjunto denominado Empresa Nacional de Transportes.

Esta organización, que podríamos llamar paquidérmica, por su tamaño y pesadez burocrática, y que presidía el titular del Ministerio de Transportes, fue sumamente perjudicial para todas as actividades del transporte, y en especial para aquellas que estaban sometidas a la prueba de la competencia internacional. No es necesario recalcar, entonces, los inconvenientes de toda índole a que esa medida dio lugar.

Con respecto a las flotas, ello representó además la suspensión de todo programa de renovación y ese fue el punto de partida de esa etapa negativa que determinó en 1952 el estancamiento primero, y luego la decadencia de nuestra flota.

La acción de los años y los accidentes del mar hicieron también su parte en el descalabro. Llegamos luego a la fecha en que el gobierno provisional dispuso la liquidación de la Empresa Nacional de Transportes, medida que se está cumpliendo totalmente, y con respecto a la materia que nos interesa, la estructuración de las flotas marítimas, se plantearon tres alternativas: a) La transformación de las dos administraciones, Flota Mercante del Estado y Flota Argentina de Navegación de Ultramar, en empresas del Estado, diferentes y separadas; b) El otorgamiento a cada una de la condición de Empresa del Estado, pero ligándolas por medio de un organismo coordinador común y c) la integración de las dos administraciones.

La solución adoptada por el Decreto-ley 2771, de 1958, fue crear como Empresa de Estado a la Flota Mercante del Estado y a la Flota Argentina de Navegación de Ultramar, otorgándoles una nueva estructura, señalándose que, debido al régimen de libre competencia que impera en el mar, era conveniente acordar a cada una de las flotas una administración estrictamente técnica y comercial, con las facultades indispensables para actuar en el país y en el extranjero.

Otros fundamentos de la política establecida en dicho decreto fueron la imposibilidad de que una central única, presidida por 'el ministro del ramo, pudiera abarcar y comprender problemas tan diversos como eran los atinentes a los diferentes sistemas del transporte comprendidos en la Empresa Nacional de Transportes y la necesidad de separar nítidamente el ejercicio del poder de policía de la Nación sobre los transportes sometidos a su autoridad, de las funciones propias de la administración de las empresas de la especialidad pertenecientes al Estado.

Se consideró también que existían serias dificultades para proceder a la fusión de ambas flotas, dada la naturaleza de sus servicios y las condiciones especiales en que ellos se habían desarrollado hasta ese momento, y que sería de especial importancia la experiencia que se recogiera como antecedente para determinar la conveniencia de mantener dicha situación o establecer una vinculación más estrecha entre las mismas, o proceder a su liquidación.

Transcurrido ese período, que puede considerarse experimental, la iniciativa del gobierno se concreta en definitiva en crear una sola empresa del Estado integrada por las actuales administraciones generales de la Flota Mercante del Estado y la Flota Argentina de Navegación de Ultramar, asegurándose, por intermedio del presidente y el Directorio, la efectiva coordinación que debe existir entre las dos flotas.

Podemos señalar que, sin lugar a dudas, el proyecto remitido ahora por el Poder Ejecutivo constituye el paso indispensable para la definitiva ordenación legal de las flotas maritimas oficiales, completando las medidas determinadas mediante el decreto-ley 2771-58. La comisión que presido comparte ampliamente ese criterio, con las diferencias que surgen de la distinta redacción del despacho que estoy informando.

Se aconseja la modificación del nombre de la empresa, por cuanto el propuesto por nuestra comisión tiene un carácter más comercial, permite recordarlo más fácilmente y es de mejor efecto psicológico que el que figura en el provecto enviado por el Poder Ejecutivo.

No debemos olvidar que la empresa tiene que actuar en un medio que podríamos llamar de competencia despiadada, de guerra sin cuartel en muchos tráficos, en el cual se usan todos los medios y además se apela a todo lo que pueda atraer a futuros clientes y mantener las preferencias de los que ya lo son.

Debemos tener presente que todo lo que tienda a crear o intuir la idea de burocracia induce al mismo tiempo a alejar a quien desea hacer uso de los servicios marítimos argentinos.

Si observamos el ejemplo de las naciones marítimas como Francia o Italia, podemos afirmar que ninguna de las flotas controladas por el Estado la Compagnie Genérale Transatlantique en Francia ,y Lloyd Triestino, Societá di Navigazione, Societá Adriatica di Navigazione y Tirrenia de Navigazione, en Italia, ninguna, repito, ostenta en su nombre palabra alguna que evoque la relación económica que la une con la entidad a que cada una pertenece.

Por lo demás, las palabras que componen el nombre aconsejado por la Comisión de Comunicaciones y Transportes expresan mejor la idea de un conjunto de líneas marítimas con una administración común, es decir, tienden a dar una impresión de magnitud mayor que la que surge del nombre propuesto en el proyecto del Poder Ejecutivo.

También se aconseja la modificación del artículo 2º, para mejorar su redacción, precisando más su sentido al abrogar la existencia de dos empresas independientes, creadas por el decreto - ley 2771|58 para dar vida a una nueva empresa sobre la base de dos administraciones generales, dos flotas, dos explotaciones, dos servicios coordinados de transporte marítimo.

Cuando se creó la flota fluvial, por decreto -ley 2772|58, la situación era diferente, ya que la mencionada flota se originó en base a dos administraciones generales individualmente separadas que no tenían el carácter de empresas, porque ambas dependían de la Empresa Nacional de Transportes en la analogía del artículo 29 del decreto-ley 2771158 v el del proyecto del Poder Ejecutivo no refleja las diferentes situaciones jurídicas entre los dos casos.

El despacho de la Comisión de Transportes aconseja la supresión del artículo 39 del proyecto. Para fundamentar dicha propuesta es necesario referirse a la segunda parte del artículo 2º, que establece que el patrimonio de la empresa se integra con los bienes que administran y explotan actualmente ambas flotas, y los que se le incorporen o adquieran en el futuro. Vale decir que al promulgarse la ley, el patrimonio de la empresa quedará afectado y determinado, dejándose la posibilidad de su aumento por adquisición o transferencia.

Pasando al artículo 3°, nos encontramos que establece la posibilidad de un aumento patrimonial por la distribución de los bienes que constituían el capital del llamado grupo Dodero.

Además, señor presidente, a los fines de una adecuada coordinación con los artículos 29 y 39 del Decreto 277158, resulta conveniente la supresión del artículo 39 del proyecto de ley por los siguientes motivos.
La situación de los bienes del llamado grupo Dodero fue establecida en los siguientes textos legales y reglamentarios: decretos 10.832J49, 11.293¡49 v 12.014(49, ratificados por la ley 13.542; decretos 22.592, 26.702|49, 11.850J49, v én especial el decreto - ley 20.343J56.
La administración v explotación de los bienes del grupo Dodero estuvo a cargo de dos administraciones generales de la Empresa Nacional de Transportes: la Flota Argentina de Navegación Fluvial y la Flota Argentina de Navegación de Ultramar (FANU).

Por disposición del artículo 2 del decreto - lev 2772|58, la Flota Argentina de Navegación Fluvial pasó a integrar la Flota Fluvial del Estado Argentino, y sus bienes quedaron afectados a esta última, aclarándose que el Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Transportes, determinaría entre los bienes del grupo Dodero los que integrarían el capital de la empresa. El Estatuto orgánico de la empresa Fluvial del Estado Argentino, aprobado por el decreto 10.375, estableció que el capital autorizado en la misma se formaría con el patrimonio de las administraciones generales del transporte Fluvial y de la flota Argentina de Navegación Fluvial, que resultase del inventario y balance general practicado al 31 de diciembre de 1957.

La citada empresa comenzó a funcionar el 6 de diciembre de 1958, según los artículos 1° y 2? del decreto 10.753J58, retrotrayéndose sus operaciones al l9 de Enero de 1958, habiéndose afectado a la misma el patrimonio inventariado al 31 de diciembre de 1957 y al 27 de marzo de 1958.

De todo esto resulta, señor presidente, que el patrimonio del "Grupo Dodero" se distribuyó para su explotación y administración entre las administraciones generales de Flota Argentina de Navegación Fluvial y Flota Argentina de Navegación de Ultramar. La parte entregada a Flota Argentina de Navegación Fluvial se afectó y pasó a integrar el patrimonio del grupo Dodero, y el proyecto de ley en su artículo 29 afecta a los bienes asignados a la Flota Argentina de Navegación de Ultramar para integrar el patrimonio de la empresa a crearse.

De tal manera, al aprobarse el proyecto de ley, del patrimonio Dodero quedarán totalmente distribuido y afectado, resultando evidentemente innecesario mantener el texto del artículo 3V del proyecto remitido por el Poder Ejecutivo.

La reforma aconsejada por la comisión incluye como artículo 39 la constitución del directorio de la empresa y el requisito del acuerdo de este honorable cuerpo para la designación de su presidente. Con esto se mantiene una forma de dirección común a estas empresas del Estado y al mismo tiempo se contribuye a que el directorio sea un cuerpo que goce de las condiciones de estabilidad v permanencia necesarias para la conducción empresaria, tanto más tratándose de una organización de la magnitud e importancia de la empresa marítima a crearse por esta ley.

El artículo 49 de dicho proyecto responde a la aspiración de que la empresa se ajuste a normas que le permitan desenvolverse convenientemente en la esfera comercial internacional. Si hacemos una simple incursión en procura de establecer la forma como se realiza el comercio marítimo en algunos países europeos y en Estados Unidos de América, vemos que han establecido principios básicos para facilitar el trabajo rápido v eficaz de sus flotas mercantes.

En el caso de Francia, la principal empresa armadora, Compañía General Trasatlántica, está constituida como sociedad anónima de carácter privado, siendo el Estado el propietario de casi la totalidad del paquete accionario. Italia ha organizado sus flotas estatales como sociedades anónimas que dependen de grupos financieros organizados también como sociedades anónimas independientes y cuyos capitales pertenecen, en definitiva, al Estado, como el grupo Finmare, que controla cuatro sociedades de navegación, siendo a su vez controlado por el Instituto para la Reconstrucción Industrial, que es una especie de "holding" estatal que además controla bancos, empresas eléctricas, de material ferroviario, aéreo, radiotelefónico, siderúrgico, de vialidad, etcétera. Al pasar a España, nos encontramos con el Instituto Nacional de Industrias, que podemos considerarlo una réplica española del equivalente italiano. El INI, además de participar en empresas industriales de diversa índole, controla la Empresa Nacional Elcano de la marina mercante, sin contar la Emprtsa Aérea Iberia y dos empresas de astilleros navales.

En el caso de Estados Unidos se practica una política de subvencionar a las flotas de ultramar de capital privado. Es decir, señor presidente, que existe una firme tendencia, que se manifiesta en la práctica y en la legislación marítima, de apoyar y fomentar este transporte por parte de los Estados, apoyo que se presta de manera de no restar a los instrumentos respectivos la agilidad y flexibilidad necesarias para competir, en condiciones adecuadas, en la lucha por conseguir los fletes marítimos.

Al analizar la legislación argentina, tenemos que las Empresas del Estado están reguladas por la ley 13.652, modificada últimamente por la ley 15.023. Desde va podemos decir que su aplicación a las empresas de navegación no contempla los requisitos mencionados anteriormente al hacer referencia a los antecedentes extranjeros, y se puede señalar la necesidad y conveniencia de su revisión integral, especialmente en lo que respecta a las explotaciones navieras.

Las empresas del Estado se constituyen mediante la afectación legal de recursos de derecho público v derecho privado, lo que significa que deben ser administradas dentro de los límites señalados por la ley y con un régimen de contralor.

El proceso de contralor se manifiesta de la siguiente manera: a) control de legalidad por medio de recursos jerárquicos contra los actos de administración en viciación de leyes, decretos o resoluciones; b) la revisión jurisdiccional de actos de la administración: c) contralor (le oportunidad o conveniencia que se ejerce al aprobarse los planes de acción y presupuesto; d) la responsabilidad de los funcionarios; e) la posibilidad de intervenir la empresa por parte del Poder Ejecutivo; f) la orientación establecida por los decretos del Poder Ejecutivo; g) la fiscalización del desarrollo del presupuesto con la consiguiente verificación del movimiento de fondos por informes periódicos obligatorios; h) la intervención de todos y cada uno de los actos de administración por la sindicatura; i) la memoria v balance general anual; j) la supervisión por parte de la secretaría o ministerio respectivo.

Este proceso de contralor de la empresa estatal se lleva a cabo por los órganos de dirección y conducción internos de la misma, por el Tribunal de Cuentas de la Nación v por la sindicatura.
Como se podrá apreciar, señor presidente, dicho régimen nos enfrenta ante el hecho de que en un mercado como es el marítimo, con características especiales, donde los usos y costumbres del mar tienen más fuerza que las leyes por regularse sobre la base de transacciones internacionales, la rigidez de un sistema de administración como el que hemos descrito, traba el desempeño de los factores y repercute negativamente sobre la marcha económica de la explotación.

El régimen perfecto de controles, revisiones v comprobaciones de controles, restricciones, trámites, giros, actuaciones, expediente, disposiciones, resoluciones v restantes vericuetos burocráticos suele ser un arma de doble filo, ya que mientras por un lado permite demostrar que los procedimientos que se cumplen en las empresas estatales son castamente puros, a la vez por la otra parte significa un pesado lastre en el medio competitivo internacional en que se desenvuelve el tráfico naviero de ultramar, donde hay que librar una guerra sin cuartel ni restricciones, con competidores que no tropiezan con leyes de contabilidad ni controles enervantes impuestos por los gobiernos.

Lo lógico y sensato, entonces, es adaptar la autarquía de nuestra flota a los cánones de la práctica naviera internacional, abrir el camino de las responsabilidades a los altos funcionarios experimentados a fin de que trabajen en igualdad de condiciones con sus competidores, con agilitación de sus procedimientos internos, con desburocratizaciém \ ion alto sentido comercial.
Es por ello que esta comisión piensa de acuerdo a lo que he expresado, haciendo presente que no se pretende que las empresas estatales de navegación sean liberadas del régimen de control, sino que dicho régimen se adecué a la naturaleza de su negocio.

Quiero cerrar este informe con unas palabras sobre la situación del comercio marítimo argentino v la necesidad de su evolución favorable para el cumplimiento de nuestros planes de desarrollo.

En 1958, el comercio exterior argentino totalizó 22.977.300 toneladas, lo que representa un aumento, con respecto a 1957, de 1.156.300 toneladas. Lógico sería pensar que nuestros barcos hubieran participado en ese aumento en alguna medida. Pero se ha dado el hecho contrario. Mientras las cargas transportadas en barcos argentinos durante el "año 1957 llegaron a 3.807.600 toneladas, en 1958 bajaron a 3.155.000 toneladas. En otros términos, así como el comercio exterior del país creció de un año para ctro en un 5 por ciento, las cargas transportadas en bodegas argentinas disminuyeron en un 17 por ciento, y lógicamente, mientras nuestros barcos transportaron en 1957 el 17,4 por ciento del comercio exterior argentino movido por vía acuática, en 1958 sólo se ha llegado .al 14 por ciento.

Dicho porcentaje debe y tiene que ser superado; la única forma de conseguirlo es aumentando el tonelaje de nuestra marina mercante. A ello tiende la adquisición de seis buques cargueros que se están construyendo en astilleros yugoeslavcs. Forma parte asimismo de la actual política reflejada en el reciente acuerdo con la incorporación de las nuevas unidades de la Flota Argentina de Navegación Fluvial, cuyo contrato de construcción acaba de firmarse en España, y que consiste en imputar a la cuenta de liquidación el costo de barcos de pasajeros, de carga, petroleros v dragas para las flotas estatales y para Yacimientos Petrolíferos Fiscales.

De encararse bien las cosas desde su iniciación en cuanto a organización, facultades y hombres — que al fin de cuentas son los que dan vida o malogran los esquemas— se habrá dado un paso considerable hacia el progreso y protección de los intereses navieros del país, especialmente teniendo en cuenta que a la siderurgia se le ha dado prioridad número uno y que la construcción de barcos v la reparación de los mismos son actividades de singular significación para el mantenimiento de una industria siderúrgica, dado que ambas actividades son complementarias.

Para terminar, señor presidente, quiero hacer resaltar que el Poder Ejecutivo, con una clara visión de las posibilidades navieras del país, por decreto 10.034, del 26 de agosto de 1960, destinó 20 millones de pesos para subvencionar a los astilleros del país, para fomentar la construcción de buques y embarcaciones destinados a la pesca marítima v al transporte frigorífico de hasta 3.000 toneladas de porte bruto.
Los hombres de empresa, en esas actividades, pueden mirar el futuro con más confianza. Nada más.